Введение

Данное учебное пособие предназначено для изучения тем курса избирательного права в высших учебных заведениях. Избирательное право – одна из важнейших подотраслей (институтов) конституционного права Российской Федерации. Муниципальные выборы также регулируется нормами отрасли муниципального права, и изучаются наукой с одноимённым отрасли названием.

В общем виде избирательное право можно охарактеризовать как совокупность правовых норм, регламентирующих организацию и проведение выборов в России. Изучение избирательного права необходимо с профессиональной точки зрения для юристов, управленцев, политологов, историков, представителей многих других специальностей, а с точки зрения необходимости повышения уровня политической и правовой культуры – для всех граждан нашей страны.

Нельзя не отметить, что избирательное право - это очень бурно и динамично развивающийся в России институт, поэтому требуется постоянно следить за изменениями в законодательстве, других правовых актах, которые регламентируют организацию и проведение выборов, а также в правоприменительной и политической практике. В любом случае, необходимые знания и навыки относительно любой правовой отрасли и института невозможно получить без самостоятельного изучения соответствующих нормативно-правовых актов, судебных решения и т.д. Поэтому при изучении избирательного права необходимо обращаться к положениям Конституции РФ, международных актов, федеральных законов и законов субъектов РФ, являющихся источниками избирательного права и т.д.

Представленное вниманию читателя учебное пособие имеет также выраженную региональную специфику. Помимо изложения необходимых сведений, вытекающих из международной и федеральной регламентации избирательного права, оно также включает информацию об избирательном законодательстве Ставропольского края и муниципальных правовых актах, регулирующих проведение выборов должностных лиц и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

В целях полноты изучения избирательного права и проверки и самопроверки знаний изучающих данный правовой институт, в пособии имеется общий список источников и литературы (предназначается для всех тем), а каждая тема завершается списком дополнительной литературы, перечнем контрольных вопросов и тестов по этой теме.
 

Тема 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

1. Понятие и значение избирательного права

Избирательное право – достаточно сложное политико-правовое понятие, достаточно неоднозначно трактуемое в науке и практике.
Особенностью русскоязычной юридической лексики является наличие у понятия «право» всегда, как минимум, двух основных смыслов – 1) «объективного» - как одного из видов регуляторов общественных отношений – совокупности правил поведения, определённым образом формализованных и подкреплённых силой государственного принуждения; 2) «субъективного» - индивидуальной возможности субъекта общественного отношения действовать по своему усмотрению (в определённых рамках).
Эта особенность касается и понятия «избирательное право». При большом количестве существующих в общественных науках определений оно используется в двух основных смыслах.

1) В первом смысле – как объективное избирательное право – это один из важнейших институтов (подотраслей) российского конституционного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов в Российской Федерации¹.

Для правильного понимания данного определения необходимо, естественно, прояснить и понятие выборов. В соответствии с определением, закреплённым в п. 9) ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ², выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (в соответствии с российским избирательным и муниципальным законодательством в муниципальных выборах может участвовать строго определённая категория иностранных граждан, о чём подробнее – при рассмотрении правого статуса избирателя).
Вообще выборы – не менее дискуссионное понятие, нежели избирательное право. Так, например, известный французский учёный М. Прело понятием «выборы» обозначал состязание юридически квалифицируемых воль с целью провести назначение².

В любом случае, выборы отличаются от референдума, который в законодательстве РФ определяется как «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме» (та же категория иностранных граждан, которая может участвовать в муниципальных выборах, может участвовать и в местном референдуме). Таким образом, избирательное право и референдумное право – хотя и близкие и тесно связанные понятия, однако не совпадающие полностью по смыслу и содержанию³.

В этой же связи выборы следует отличать от иных форм непосредственной демократии – отзыва выборных должностных лиц, собраний, митингов и т.д.

2) Во втором смысле – как субъективное избирательное право – это право граждан Российской Федерации:

а) избирать (активное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления и
б) быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (пассивное избирательное право).

В этом смысле избирательное право - это свобода действий отдельного гражданина в определённых законом рамках при участии в выборах (выше уже говорилось о том, что для некоторых иностранцев в законодательстве делается исключение в отношении возможности участвовать в муниципальных выборах). Избирательное право относится к числу политических конституционных прав российских граждан.

Необходимо подчеркнуть, что в отличие от ряда государств (Бельгия, Люксембург, Австрия, Греция, Турция, Бразилия, Венесуэла, Австралия и т.д.) в России участие в выборах является именно правом, а не обязанностью гражданина, т.е. за неучастие в выборах на него не налагаются санкции юридического характера. Разные специалисты неоднозначно оценивают этот факт, так как свобода участия или неучастия в выборах может повлечь такое негативное явление как абсентеизм – равнодушное или отрицательное отношение избирателей к политическому процессу вообще и в том числе выборам.

Между тем, как отмечают Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко «социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами политической власти»⁴.

К этому можно добавить, что выборы должны выступать механизмом обеспечения обратной связи между народом и органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления), т.е. управляющий импульс идёт не только от властных органов к гражданам, но и в обратном направлении. Также выборы оформляют политическую ответственность выборных должностных лиц и органов перед избирателями – те из них, кто действовал неэффективно и не выполнил своих предвыборных обещаний, могут быть непереизбраны на очередной срок.

Нельзя не отметить и значение выборов как самого легитимного из способов формирования персонального состава должностей и публично-властных органов.

С другой стороны, некоторые учёные (особенно политологи, философы и социологи) начинают отмечать некоторый кризис реализации демократических институтов, например, в западных странах выражающийся в их некоторой театрализации, вышеупомянутом абсентеизме и т.д.⁶Однако это не означает отрицания ценности самого института выборов и избирательного права. Возможно, выход следует искать на путях обновления теории и адекватной оптимизации избирательного законодательства.

2. Принципы избирательного права

  Принципы избирательного права – это его основополагающие начала. Существуют самые разные подходы к пониманию и классификации принципов избирательного права⁷, однако в учебных целях следует обратить внимание, прежде всего, на принципы избирательного права, признанные в качестве таковых в нормативно-правовых актах РФ.

С этой точки зрения принципы избирательного права следует разделить на основные (конституционные) и легальные (закреплённые в законодательстве – важнейшее значение в этом отношении имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»).

Основные (конституционные) принципы избирательного права – это знаменитая «четырёххвостка» - всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Следует оговориться, что в Конституции России данные принципы закреплены только применительно к выборам Президента РФ, на остальные виды выборов их действие распространено федеральным законодательством, прежде всего – Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Нельзя отрицать значение и остальных принципов избирательного права, которые закреплены в указанном законе, их тоже можно вывести из смысла положений российской Конституции в опосредованной форме. Однако вышеперечисленные четыре принципа являются самыми важными.

1) Принцип всеобщности избирательного права – означает, что избирательным правом наделяется как можно большее число граждан государства. Устанавливаемые ограничения должны быть минимальными и разумно обоснованными. Гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В соответствии со ст. 32 и 60 Конституции РФ устанавливаются следующие требования к избирателю (лицу, обладающему активным избирательным правом):

• наличие российского гражданства (существует одно исключение, о котором подробнее - ниже);
• возраст не менее 18 лет (этого возраста гражданин должен достигнуть хотя бы в день голосования);
• дееспособность (отсутствие признания судом недееспособным);
• гражданин не должен содержаться в местах лишения свободы по приговору суда.

Следует также отметить, что своё активное избирательное право гражданин реализует, как правило, в избирательном округе, в пределах которого расположено его место жительства.

К кандидатам на выборные должности (лицам, обладающим пассивным избирательным правом на соответствующих выборах) предъявляются дополнительные требования по сравнению с избирателями. Это связано с необходимостью обеспечения отбора наиболее достойных и компетентных лиц и т.д.

Требования к кандидатам можно разделить на общие (применяющиеся на всех видах выборов) и специальные (применяемые на отдельных видах выборов). При этом нельзя не отметить, что дополнительно к требованиям, установленным Конституцией РФ, довольно широкий их набор предусматривает федеральное избирательное законодательство.
 

Общие требования:

   - наличие активного избирательного права;

   - не имеют права быть избранными граждане РФ:

   - имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации;

   - осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

   - осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

   - подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 (Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) и 20.29 (Производство и распространение экстремистских материалов) Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

   - в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», либо совершения действий, предусмотренных подп. "ж" п. 7 и подп. "ж" п. 8 ст. 76 этого же Федерального закона (конституционно-правовые нарушения экстремистской направленности), если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы;

   - при наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Специальные требования:

• более высокий, чем 18 лет возраст – например, на выборах депутатов Государственной Думы Ставропольского края и депутатов Государственной Думы РФ – 21 год, на выборах Президента РФ – 35 лет;
• требования к продолжительности и сроку проживания на определённой территории – могут устанавливаться только Конституцией РФ. В ч. 2 ст. 81 Конституции предусматривается, что Президентом РФ может быть избран гражданин, постоянно проживающий в России не менее 10 лет;
• запрет занимать выборную должность более определённого количества сроков подряд. Например, одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81 Конституции РФ);
• запрет совмещения некоторых выборных должностей с некоторыми другими должностями и видами деятельности (предусматриваются Конституцией РФ и федеральным избирательным законодательством).

2) Принцип равного избирательного права – означает, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах на равных основаниях. Например, избиратели имеют на выборах равное число голосов (в том числе более одного – при проведении выборов по смешанной избирательной системе, по многомандатным округам и т.д.).

3) Принцип прямого избирательного права – предполагает, что граждане Российской Федерации голосуют на выборах соответственно за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, - за или против кандидата непосредственно.

Данный принцип означает, что российское законодательство не предполагает проведения так называемых косвенных выборов, которые применяются в некоторых других странах (например, на выборах Президента США). При косвенных выборах результаты волеизъявления избирателей влияют на состав коллегии выборщиков, которые уже голосуют за того или иного кандидата непосредственно. На то, что выборы по российскому законодательству могут быть только прямыми, указывает и определение данного понятия, цитировавшееся выше.

4) Принцип тайного голосования – означает, что голосование на выборах является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. В принципе существует и голосование открытое – оно часто применяется, например, при принятии решений коллегиальными органами государственной власти. Однако для обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателя ему предоставляется возможность проголосовать тайно – сделать соответствующую пометку в бюллетене в специальной кабинке. Проводятся и эксперименты по голосованию в электронной форме

К легальным принципам избирательного права следует отнести следующие:

• свободное и добровольное участие гражданина Российской Федерации в выборах;
• наличие у гражданина Российской Федерации, проживающим за пределами ее территории, всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти;
• проведение выборов избирательными комиссиями как самостоятельными органами публичной власти;
• открытость и гласность деятельности комиссий при подготовке и проведении выборов;
• запрет участия иностранных граждан, за исключением случая, указанного в законе, лиц без гражданства, иностранных организаций в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах. При этом иностранные граждане могут быть наблюдателями на выборах, а также на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации;
• обязательность проведения выборов (включая наличие установленных сроков проведения и порядка назначения выборов, единых выборных дней – как правило, второе воскресенье марта или октября).
   

3. Система избирательного права

Система избирательного права – это упорядоченная определённым образом совокупность элементов, составляющих институт (подотрасль) избирательного права Российской Федерации. Такими элементами являются материальная и процессуальная части избирательного права, подинституты и нормы.

Как и большинство крупных правовых образований, избирательное право имеет материальную и процессуальную части. Материальные нормы избирательного права имеют первичный характер. К ним, например, относятся нормы, закрепляющие субъективное избирательное право, понятие выборов, принципы избирательного права и т.д. Избирательно-процессуальное право устанавливает порядок реализации материальных норм, поэтому носит вторичный характер. К нему относятся нормы, подробно регламентирующие проведение отдельных стадий выборов (назначение, предвыборная агитация и т.д.). В узком смысле избирательный процесс и есть совокупность стадий организации и проведения выборов.

С точки зрения территориального уровня проведения выборов можно выделить уровни правового регулирования федеральных выборов, выборов в субъектах Российской Федерации и муниципальных выборов.

К федеральной составляющей избирательного права следует отнести установление общих основ проведения выборов, регламентацию выборов Президента РФ и Государственной Думы РФ.

К правовому регулированию выборов в субъектах РФ можно отнести регламентацию выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также, возможно, некоторых других выборных органов субъекта РФ (например, палат парламента субъекта РФ, если он включает больше одной палаты).

К уровню правового регулирования муниципальных выборов следует отнести регламентацию выборов должностных лиц и органов местного самоуправления, которые могут быть выборными – главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования, контрольного органа муниципального образования, и, возможно, - других.

Низшим элементом организации системы избирательного права являются нормы – правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов.

Дополнительная литература:

1. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. – М.: Издательство НОРМА, 2003. // СПС «Консультант Плюс».
2. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. – Владивосток, 1999.
3. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и техно-логические аспекты // Государство и право. 1997, № 8.
4. Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. – М.: Территория будущего, 2008.
5. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (постатейный). – М.: "Юстицинформ", 2007. // СПС «Консультант Плюс».

Контрольные вопросы:

1. Сформулируйте определение понятия объективного избирательного права?
2. Сформулируйте определение понятия субъективного избирательного права?
3. Сформулируйте определение понятие выборов?
4. В чём состоит назначение выборов?
5. Сформулируйте определение понятия принципов избирательного права?
6. Какие Вы знаете принципы избирательного права?
7. Охарактеризуйте конституционные принципы избирательного права?
8. Охарактеризуйте легальные принципы избирательного права?
9. Опишите систему избирательного права?
10. Чем отличаются материальные и процессуальные нормы избирательного права?
     

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 2. Источники избирательного права в Российской Федерации

1. Международные и федеральные источники избирательного права

Круг источников избирательного права достаточно широк. Прежде всего, к ним относятся источники международно-правового и федерального характера.

Главный по значению источник избирательного права Российской Федерации – её Конституция, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Это акт высшей юридической силы, действующий на территории России. Все остальные федеральные, субъектов РФ и муниципальные нормативно-правовые акты, являющиеся источниками избирательного права, должны ей соответствовать. Определять это соответствие полномочен Конституционный Суд Российской Федерации.

К сожалению, в отличии от советских и некоторых современных зарубежных конституций, действующая Конституция России не закрепляет специальную главу об избирательном праве или избирательной системе. Нормы, касающиеся организации и проведения выборов, разбросаны почти по всем главам Конституции. Так, например, положение о свободных выборах как о форме реализации власти народа (гл. 1), праве граждан РФ избирать и быть избранными (гл. 2), принципы избирательного права (гл. 4) и т.д.

В самой Конституции РФ не урегулирован вопрос о её соотношении с международно-правовыми актами. В науке высказываются различные точки зрения по этому поводу⁸.

Однако в ст. 15 Конституции России указывается, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы. В полной мере это относится и к избирательному праву.

Так, например, источниками избирательного права международно-правового характера являются акты о правах человека и гражданина, закрепляющие избирательное право в качестве одного из политических прав. В том числе это:

• Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);
• Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.);
• Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.).

Также достаточно важный и сравнительно новый источник избирательного права Российской Федерации – решения Европейского Суда по правам человека. Например, в решении от 19 февраля 1998 года по делу "Боуман против Соединенного Королевства" отмечается, что право на свободу слова, гарантированное статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы.

Среди федеральных источников избирательного права вслед за Конституцией идут федеральные конституционные и федеральные законы.

Важнейшим федеральным законом – источником избирательного права, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. Данный федеральный закон устанавливает общие основы проведения всех видов выборов.

Фактически этот закон играет роль избирательного кодекса, однако это недостаточно кодифицированный и систематизированный «кодекс», так как существуют другие федеральные законы, регулирующие отдельные виды выборов. Несмотря на давно существующее мнение о необходимости принятия Избирательного кодекса РФ, к сожалению, этого не произошло.

Федеральными законами, которые регулируют достаточно подробно или частично отдельные виды выборов, являются:

• Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года N 19-ФЗ;
• Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ;
• Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ;
• Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ;
• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

К числу источников избирательного права могут относиться и акты Президента РФ и Правительства РФ:

• Указ Президента РФ «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающие государственные должности Российской Федерации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» от 18.10.2004 N 1321;
• Постановление Правительства РФ «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» от 17.09.2007 N 589.

Важным источником избирательного права являются акты избирательных комиссий, в том числе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, например, Постановление Центризбиркома РФ «О регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» от 28.06.1995 N 7/46-II. 4. С.А. Иванов полагает, что Центризбирком может издавать инструкции только после принятия и введения в действие соответствующего федерального закона. Издание инструкций ЦИК на "пустом месте", то есть по вопросам, не нашедшим законодательного регулирования, фактически напрямую запрещено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"⁹.

Специфическим источником избирательного права являются постановления Конституционного Суда РФ. Несмотря на некоторую дискуссионность вопроса о возможности признания судебных решения в качестве источника права, акты Конституционного Суда РФ на современном этапе приобрели особую значимость. В частности, постановления Конституционного Суда РФ внесли определённые коррективы в содержание Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» - например, знаменитое Постановление "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А.Бунтмана, К.А.Катаняна и К.С.Рожкова" от 30 октября 2003 г. N 15-П.

2. Акты субъектов Российской Федерации – источники избирательного
права

В связи с тем, что Россия является федеративным государством, предметы ведения и полномочия разграничиваются между ней и субъектами федерации.
Это касается, в том числе, и избирательного права. Субъекта РФ наделены правом принимать собственные нормативно-правовые акты по вопросам избирательного права, однако они должны регулировать только определённую часть отношений, касающихся выборов в органы государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта федерации.

Имеются такие акты и в Ставропольском крае. Прежде всего, это Устав Ставропольского края 12 октября 1994 года N6-кз. Устав края следует стандарту федеральной Конституции и не содержит главы, посвящённой избирательному праву или формам народовластия вообще. Тем не менее, в Уставе Ставропольского края содержится определённое количество норм избирательного права, например, касающихся проведения выборов Государственную Думу Ставропольского края.

Важным источником избирательного права Ставропольского края являются законы Ставропольского края. В Ставропольском крае отсутствует собственный Избирательный кодекс, принятый в некоторых других субъектах федерации. Представляется, что это правильно, так как принятие кодифицированных актов в соответствии с российской моделью разграничения предметов ведения – скорее, федеральная компетенция.

Однако в Ставропольском крае действует ряд законов, являющихся источниками избирательного права, они касаются деятельности избирательных комиссий, выборов в Государственную Думу Ставропольского края и органы местного самоуправления на территории Ставропольского края:

• Закон Ставропольского края «О выборах депутатов Государственной Думы Ставропольского края» от 27 июля 2006 года N 68-кз;
• Закон Ставропольского края «Об избирательных комиссиях в Ставропольском крае» от 19 ноября 2003 года N 42-кз;
• Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 года N 12-кз;
• Закон Ставропольского края «О некоторых вопросах проведения выборов органы местного самоуправления в Ставропольском крае» от 26 июня 2008 года N 37-кз.
   

Избирательная комиссия Ставропольского края также принимает акты, являющиеся источниками избирательного права. В качестве примера можно привести Регламент Избирательной комиссии Ставропольского края, утверждённый Постановлением Избирательной комиссии СК от 31.08.2007 N 2/6.

3. Муниципальные правовые акты – источники избирательного права
в Российской Федерации

Поскольку существует конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, то регулирование муниципальных выборов может осуществляться также и муниципальными нормативно-правовыми актами.

В качестве примера можно привести Устав города Ставрополя, утверждённый решением Ставропольской городской Думы от 25 апреля 2008 г. N 81 (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу 28 апреля 2008 г. N Ru263090002008002). Устав содержит, в частности, нормы, регулирующие выборы Главы города Ставрополя и Ставропольской городской Думы.

Таким примером также является Устав города-курорта Кисловодска от 30 июня 2005 г. N 79-25 (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу 10 ноября 2005 г. N Ru263050002005001). Этим Уставом в определённой степени регламентируются выборы Думы города-курорта Кисловодска и главы города-курорта.

Дополнительная литература:

1. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года N 19-ФЗ;
2. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ;
3. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ;
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ;
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ;
6. Закон Ставропольского края «О выборах депутатов Государственной Думы Ставропольского края» от 27 июля 2006 года N 68-кз;
7. Закон Ставропольского края «Об избирательных комиссиях в Ставропольском крае» от 19 ноября 2003 года N 42-кз;
8. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 года N 12-кз;
9. Закон Ставропольского края «О некоторых вопросах проведения выборов органы местного самоуправления в Ставропольском крае» от 26 июня 2008 года N 37-кз.
10. Кутафин О.Е. Источники конституционного права. – М.: Юристъ, 2002.
11. Иванов С.А. Юридическая сила инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и их место в правовой системе // "Журнал российского права", 2006, N 7. // СПС «Консультант Плюс».

Контрольные вопросы:

1. Какие существуют категории источников избирательного права?
2. Какую роль играет Конституция РФ в качестве источника избирательного права?
3. Какие существуют международно-правовые источники избирательного права?
4. Какие федеральные законы являются источниками избирательного права?
5. Являются ли источниками избирательного права акты избирательных комиссий?
6. Являются ли источниками избирательного права постановления Конституционного Суда РФ?
7. Какую роль играет Устав Ставропольского края в качестве источника избирательного права?
8. Какие законы Ставропольского края являются источниками избирательного права?
9. Какие муниципальные правовые акты являются источниками избирательного права?
10. В каком году был принят действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»?
     

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 3. Развитие институтов избирательного права и законодательства о выборах

1. Дореволюционный период развития

Избирательное право имеет в нашей стране достаточно длительную историю. Несмотря на распространённое убеждение, что демократические институты России не присущи, в действительности они наблюдаются практически во все периоды развития.

Здесь можно упомянуть и так называемую «военную демократию», и вечевой строй в древнерусских городах, казачье и земское самоуправление и т.д. С другой стороны, большую часть монархического периода о широком распространении избирательного права в современном смысле говорить, конечно, нельзя.

Важно отметить факт издания Николаем II Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». 6 августа 1905 г. были опубликованы Манифест об учреждении Государственной Думы, Закон об учреждении Государственной Думы и Положение о выборах в Думу. При этом из выборов исключались многие слои населения – женщины, молодёжь, военнослужащие, деревенская беднота, рабочие и др. Манифест 17 октября объявлял: не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь к участию в Думе «те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав», Новый избирательный закон был подписан 11 декабря 1905 г., предусмотревший четыре избирательные курии – земледельческую, городскую, крестьянскую и рабочую, однако сохранял разные нормы представительства, более сложную многостепенную систему избрания депутатов рабочими и крестьянами, неучастие в выборах женщин, молодёжи, военнослужащих и народностей, ведущих кочевой образ жизни¹⁰.

Постановлениями от 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. было утверждено Положение о выборах в Учредительное собрание. Впервые избирательное право предоставлялось как мужчинам, так и женщинам по достижении 20-летнего возраста, а также военнослужащим. Права участия в выборах лишались лица, осуждённые за ряд уголовных преступлений, дезертиры, а также члены царствовавшего дома¹¹.

Однако данная традиция развития избирательного права была прервана Октябрьской революцией 1917 г. Тем не менее, дореволюционный период также имел большое значение в отношении становления избирательных институтов, несмотря на присущее ему значительное число ограничений в отношении реализации поданными Российской империи избирательных прав.

2. Советский период развития

Советский период развития избирательного права с самого начала обладал серьёзными особенностями. На первоначальном этапе использовался откровенно классовой подход, в дальнейшем происходила некоторая демократизация, но со своей спецификой.

В частности, в Конституции РСФСР 1918 г. содержался Раздел четвертый «Активное и пассивное избирательное право».

В ст. 64 закреплялось, что правом избирать и быть избранными в Советы пользуются, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п., следующие обоего пола граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, коим ко дню выборов исполнилось восемнадцать лет:

а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и пр., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли;
б) солдаты Советской армии и флота;
в) граждане, входящие в предыдущие категории, потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность.

Не избирали и не могли быть избранными, хотя бы они входили в одну из вышеперечисленных категорий:
а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;
б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;
в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;
ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором¹².

В дальнейшем классовые ограничения были сняты. Однако выборы проводились на безальтернативной основе, единственный кандидат обычно отбирался партийными органами, и затем избирался подавляющим большинством голосовавших. Правда, в результате исповедовавшегося тогда подхода обеспечивалось представительство в выборных органах самых разных социальных групп.

Под занавес существования Советского Союза произошла существенная демократизация избирательной системы. В частности, в результате реформ 1988 – 1989 г.

Как пишет С.А. Авакьян, впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Ранее, при допускавшейся законодательством такой возможности, фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100 Конституции специально было сказано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу выдвинут один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова "за" и "против" - чтобы избирателя все равно заставить сделать выбор. Но к такому радикализму представители руководства страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась - на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило¹³.

Но эта демократизация не послужила препятствием для ликвидации Советского Союза. Тем не менее, к позитиву советского опыта следует отнести достаточно подробную регламентацию выборов в союзных и республиканских конституциях.
 

3. Современный период развития

И фактически, и юридически современный период развития избирательного права начался 12 декабря 1993 г. в результате принятия на референдуме новой Конституции РФ, установившей, в том числе основные начала избирательного права, а также избрания по новым правилам палат Федерального Собрания – Государственной Думы и Совета Федерации. Поскольку в результате разгона Верховного Совета Президентом необходимая законодательная база для проведения референдума и выборов отсутствовала, то они проводились на основе положений, утверждённых указами Президента РФ.

Вскоре после принятия Конституции был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года N 56-ФЗ. Этот закон стал первой попыткой систематизировать избирательное законодательство в истории новой России.

На «смену» ему был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ. Этот закон впервые объединил нормы, устанавливающие основы регламентации выборов и референдума.

12 июня 2002 г. был принят действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ. В последний также неоднократно вносились изменения и дополнения.

В числе причин столь частого и радикального обновления избирательного законодательства были нестабильность политической системы России того периода, попытка бороться с «чёрными» избирательными технологиями путём подробной законодательной регламентации избирательных процедур и др.

Эволюция наблюдалась и в регулировании отдельных видов выборов. В 90-е гг. были приняты два федеральных закона с названиями «О выборах Президента Российской Федерации» - в 1995 и 1999 г. Действующий Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» был принят в 2003 г.

Что касается выборов в Государственную Думу РФ, то законы с соответствующими названиями принимались в 1995, 1999 и 2002 г. (то есть чуть ли не к каждой новой избирательной компании). Действующий Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят в 20005 г.

Аналогичные процессы частого и радикального обновления нормативно-правовых актов о выборах происходили на региональном и местном уровне. В частности, уже утратили силу законы Ставропольского края «О выборах депутатов Государственной Думы Ставропольского края» от 1 октября 1997 года N 26-кз; «О выборах Губернатора Ставропольского края» от 16 февраля 2004 года N 10-кз (главы субъектов РФ избирались до 2004 г., когда был введён новый порядок наделения их полномочиями – решение парламента субъекта РФ по предложению Президента РФ); «О порядке проведения выборов в органы местного самоуправления» от 23 сентября 1999 года N 27-кз; «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления» от 8 февраля 2006 года N 6-кз и т.д.

Также можно отметить, что до принятия действующего Устава города Ставрополя 2008 г. действовали устава 1995 и 2005 гг.

В целом избирательное законодательство в Российской Федерации постепенно совершенствовалось, но одновременно и усложнялось, что находится в рамках общемировых тенденций.

Дополнительная литература:

1. Конституция РСФСР 1918 г. (утратила силу).
2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года N 56-ФЗ (утратил силу).
3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ (утратил силу).
4. Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. – М.: Юристъ, 2005.
5. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. - М.: РЮИД, "Сашко", 2000. // СПС «Гарант».
6. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. Изд. 2-е, перераб. - М.: ИКД "Зерцало-М", 2003. // СПС «Га-рант».

Контрольные вопросы:

1. Сколько периодов насчитывается в истории развития избирательного права России?
2. Правильно ли считать, что избирательное право появилось в России только в 90-е гг. XX в.?
3. В чём особенности дореволюционного периода развития избирательного права?
4. В чём особенности советского периода развития избирательного права?
5. В чём особенности современного периода развития избирательного права?
6. Чем может объясняться частое изменение российского избирательного законодательства в современный период?
    

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 4. Понятие и виды избирательных систем

1. Понятие избирательной системы

Понятие избирательной системы в юридической науке является достаточно дискуссионным.

Так, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян под избирательной системой в Российской Федерации понимают порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД ФС РФ), в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления¹⁴.

По мнению А.С. Автономова и Ю.А. Веденеева, под избирательной системой следует понимать установленный законом или иным нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют разновидности¹⁵.

А.Е. Постников, Л.Г. Алехичева полагают, что избирательная система может применяться как в узком, так и в широком смысле. В первом смысле, по мнению авторов, это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов. В узком смысле об избирательной системе говорят, когда выделяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы¹⁶.

Более развернутое определение дает А.В. Зиновьев, но, по сути, все элементы этого определения в той или иной мере относятся к избирательному праву. Автор говорит о том, что избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбранных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами¹⁷*(24).

Однако обобщив наиболее распространённые точки зрения, можно указать, что понятие избирательная система трактуется в двух смыслах – широком и узком.

В широком смысле избирательная система – это совокупность общественных отношений по организации и проведению выборов в конкретном государстве.

В этом смысле избирательная система представляет собой объект регулирования избирательного права.

В узком смысле избирательная система – это способ определения результатов выборов и избранных кандидатов.

С точки зрения «узкого» смысла понятия «избирательная система» можно выделить два основных вида избирательных систем – мажоритарную и пропорциональную, которые будут подробнее рассмотрены ниже. Также часто говорится о смешанном характере избирательной системы, при котором в рамках одной страны или проведении выборов в один и тот же орган публичной власти применяются обе основные избирательные системы – и мажоритарная, и пропорциональная.

2. Мажоритарные пропорциональные системы

Мажоритарная система – (англ. majority - большинство) – избирательная система, при которой избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов.
Такая система достаточно проста в применении и понятна избирателям.

Существуют разновидности этой системы. Например, существуют мажоритарные системы с одномандатными (когда от избирательного округа избирается один кандидат) и многомандатными округами (когда от округа избираются два и более кандидата).

Так, действующий Закон Ставропольского края «О некоторых вопросах проведения выборов органы местного самоуправления» предусматривает для выборов в представительные органы местного самоуправления сельских и городских поселений первый, второй вариант и их сочетание. Выбор делается в уставе конкретного муниципального образования.

Мажоритарная система также разделяется на системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства.

Система относительного большинства предполагает, что избранным считается кандидат, набравший больше любого другого кандидата (иногда предусматриваются дополнительные условия признания выборов состоявшимися). Такая система предусматривается для избрания выборных должностных лиц местного самоуправления законодательством Ставропольского края, в том числе по ней избирается глава города Ставрополя.

Система абсолютного большинства предполагает, что избранным считается кандидат набравший более половины (50%+1) голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один кандидат не набирает такого количества голосов, то проводится повторное голосование («второй тур»). В нём участвуют два кандидат набравших наибольшее число голосов в первом туре. По такой систем избирается Президент Российской Федерации.

Система квалифицированного большинства – предполагает, что избранным считается кандидат, набравший точно указанное количество голосов избирателей. Применяется достаточно редко (например, на парламентских выборах в Чили¹⁸).

Мажоритарная система имеет вышеуказанные достоинства, а также незаменима при избрании выборных должностных лиц – президентов, глав местного самоуправления и т.д. Однако она обладает определёнными недостатками «технического» характера и не всегда позволяет достоверно и справедливо отражать волеизъявление избирателей.

В нашей стране в 90-е гг. XX в. мажоритарная система отчётливо преобладала. Однако в начале 2000-х гг. начался постепенный переход к расширению использования пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы публичной власти.

3. Пропорциональные избирательные системы

Пропорциональная избирательная система – это система, при которой места в выборном органе власти разделяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (прежде всего, политическими партиями), пропорционально (соразмерно) числу голосов избирателей, поданных за соответствующие списки кандидатов.

Мировой практике известно множество вариаций пропорциональных избирательных систем. Так, например, в целях создания дееспособных партийных фракций в представительных органах и предотвращения дробления депутатских мандатов устанавливается заградительный барьер. Он представляет собой процент голосов избирателей, который необходимо получить списку кандидатов, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Если список не набирает этот процент, то он, как правило, не получает мест в представительном органе.

Закон Ставропольского края «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления» предусматривает две разновидности пропорциональной системы с точки зрения величины барьера – пятипроцентный и семипроцентный. Так, на выборах Ставропольской городской Думы в октябре 2008 г. использовался семипроцентный барьер. До этих выборов Ставропольская городская Дума избиралась по мажоритарной системе одномандатных округов. Государственная Дума РФ также избирается по пропорциональной системе с 7%-м барьером. До 2007 г. она избиралась по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе.

Также существует разновидность пропорциональной системы с открытыми списками, при которой избиратель голосует не только за список кандидатов в целом, но и за конкретных кандидатов внутри списка (т.е. получение кандидатом депутатского мандата зависит не только от воли партии, поставившей его на соответствующее место в списке).

В частности, в соответствии со ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации.

Политическая партия вправе определить региональную группу кандидатов, к которой будут отнесены поданные за федеральный список кандидатов голоса избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации. Число избирателей, зарегистрированных на территории группы субъектов Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 миллиона. Число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тысяч.

Региональная группа кандидатов может соответствовать части территории субъекта Российской Федерации при условии, что численность зарегистрированных на всей территории данного субъекта Российской Федерации избирателей превышает 1,3 миллиона.

Таким образом, на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ применяется модифицированная пропорциональная система с открытыми списками, поскольку избрание кандидатов, включённых в региональную группу, зависит не только числа голосов, поданных за список по стране в целом, но числа голосов избирателей, поданных за список в конкретном регионе.

Практика показывает, что применение пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы власти постепенно расширяется.

4. Смешанные избирательные системы

Как уже указывалось выше, смешанная избирательная система предполагает сочетание на одних и тех же выборах мажоритарной и пропорциональной систем.

До 2007 г. смешанная избирательная система применялась на выборах депутатов Государственной Думы РФ. Однако в этом же году она была впервые применена на выборах депутатов Государственной Думы Ставропольского края (25 депутатов были избраны по пропорциональной системе с 7%-м барьером, 25 – по мажоритарной системе одномандатных округов с относительным большинством). В будущем не исключён отказ от смешанной и мажоритарной системы на региональных и муниципальных выборах представительных органов власти и переход к чисто пропорциональной системе.

Дополнительная литература:

1. Автономов А.С., Веденеев Ю.А. Избирательные системы // Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие. М, 2003. 
2. Елистратова Е.С. Ещё раз о понятии избирательной системы // "Конституционное и муниципальное право", 2008, N 9.
3. Зиновьев А.В. Основы конституционного права. СПб.: Альфа, 1996.
4. Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Путеводитель по избирательному праву России: Пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М., 2003.

Контрольные вопросы:

1. Что такое избирательная систем?
2. Существующие виды избирательных систем?
3. Сформулируйте определение мажоритарной системы?
4. Сформулируйте определение пропорциональной системы?
5. Какие существуют разновидности мажоритарной и пропорциональной систем?
    

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 5. Правовой статус избирателя.

1. Понятие и признаки избирателя в российском избирательном праве.

Согласно ст.3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Соответственно, граждане с целью передачи органам власти части своих полномочий по управлению, формируют органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе выборов.

Участвуя в выборах на федеральном, региональном и местном уровне граждане становятся избирателями, т.е. наделяются законодательством определенными правами и обязанностями для осуществления конкретной функции: формирования выборных органов публичной власти.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. очень лаконично сформулировал понятие избирателя: избиратель - гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом.

Представляется возможным выделить следующие признаки избирателя:

• достижение 18-летнего возраста;
• полная дееспособность;
• не находящиеся в местах лишения свободы по ступившему в законную силу приговору суда.

Что касается такого важного признака как наличие гражданства Российской Федерации, то оно является обязательным только для лица, участвующего в голосовании на федеральных и региональных выборах, тогда как на выборах в органы местного самоуправления в голосовании могут принимать участие в том числе лица, имеющие гражданство иностранного государства, при условии, что между Российской Федерацией и этим государством заключен соответствующий международный договор.
Участие гражданина Российской Федерации в выборах является его конституционным правом и может быть им реализовано даже в случае невозможности лично прибыть на соответствующий избирательный участок на территории России. Такие случаи возможный в случае нахождения лица за пределами Российской Федерации, а также болезни и отсутствия по месту регистрации в силу объективных причин.

Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие в выборах является свободным и добровольным. Никто не может принудить гражданина России участвовать в выборах.

Право избирать принадлежит гражданам России вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств

2. Права и гарантии реализации прав избирателей по российскому законодательству.

Избиратель, в соответствии с избирательным законодательством России наделен рядом прав (правомочий), используя которые он реализует свое конституционное право избирать Президента России, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления.

Можно с уверенностью утверждать, что все права избирателей в избирательном процессе России основываются на закрепленных в Конституции РФ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положениях, хотя ни водном из этих нормативных правовых актов нет специальной статьи, посвященной избирательным правам граждан непосредственно, как нет и полного перечня прав избирателей.
Также нужно отметить, что между понятиями «избирательные права» и права избирателей» существует принципиальной различие: в первом случае речь идет о реализации как активного, так и пассивного избирательного права гражданином, тогда как во втором случае имеется ввиду только реализация активного избирательного права.

Кроме того, права избирателей не сводятся только к их участию исключительно в процедуре голосования, они намного шире и разнообразнее, чем может показаться на первый взгляд.

Согласно п.1 ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать и вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях.

Исходя из смысла и содержания избирательного законодательства России, можно выделить следующие права избирателей, разделяя их на следующие группы.

1) Права избирателей, связанные с участием в избирательных процедурах:

• право участвовать в выдвижении кандидатов и их списков;
• право участвовать в предвыборной агитации;
• право участвовать в финансировании кандидата или избирательного объединения в рамках, определенных законом;
• право участвовать в голосовании;

2) Права избирателей, связанные с голосованием:

• право голосовать за ту или иную политическую партию или кандидата свободно и по своей воле;
• право голосовать досрочно;
• право голосовать вне своего избирательного участка;
• право голосовать вне помещения для голосования.

3) Права, связанные с защитой гражданами своих избирательных прав и упорядочиванием работы избирательных комиссий:

• подавать письменные заявления и делать устные обращения в участковую избирательную комиссию;
• право обжаловать в судебном и внесудебном порядке решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие права избирателей.

4) Права, связанные с информированием их о ходе выборов:

• право на информацию о дате, времени и месте голосования;
• право на достоверную информацию о кандидатах и избирательных объединениях;
• право на информацию об итогах голосования.

Необходимо отметить, что избиратель одновременно может иметь статус еще какого-либо субъекта избирательного процесса, либо быть государственным или муниципальных служащим, депутатов выборного органа государственной власти или органа местного самоуправления, занимать государственную должность. В таком случае его права на участие в избирательных процедурах могут быть ограничены законом. Так, согласно пп. 12, 13. ч.1 ст.17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственный гражданский служащий не вправе использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иностранный гражданин, имеющий гражданство иностранного государства с которым Российская Федерация заключила соответствующий международный договор, имеет право избирать в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Важно и то, что исходя из принципа свободных выборов, избиратель вправе не участвовать вовсе ни в каких избирательных процедурах.

Права граждан Российской Федерации в избирательном процессе были бы сложно реализуемыми, если бы не система гарантий этих прав, сложившаяся в нашем государстве и обеспеченная силой государственного принуждения.

Традиционно гарантии прав и свобод принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)»¹⁹.

Абсолютно справедливой является точка зрения большинства ученых-правоведов о том, что отдельно взятая гарантия не способна обеспечить необходимый результат. Еще в 80-х годах XX века Н.В. Витрук указывал на то, что все гарантии «действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе»²⁰.

О каком бы праве личности или группе прав и свобод человека и гражданина не заходила речь, мы непременно говорим о том или ином «наборе» специфических гарантий, обеспечивающих фактическую реализацию прав.

На сегодняшний день юридической наукой разработано несколько классификаций гарантий, сходных по существу и различных по критерию классифицирования. Выделяются общие и специальные гарантии реализации прав и свобод, конституционные гарантии правосудия, правовые гарантии, специальные гарантии, институциональные гарантии²¹.

По мнению М.С. Трофимова, «система гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина должна состоять из следующих видов гарантий: общих и специальных (юридических). В свою очередь общие гарантии необходимо понимать как совокупность политических, экономических и духовных условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод человека и гражданина. Специальные (юридические) гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина – это специфические правовые условия и средства обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина»²².

Применительно к реализации права граждан России избирать выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, а также депутатов разных уровней, можно предложить следующую систему общих гарантий реализации избирательных прав:

- политические гарантии;
- экономические гарантии;
- духовные гарантии.

Политические гарантии, как общие гарантии реализации прав и свобод, прежде всего, выражаются в форме политического режима. Наука конституционного права традиционно выделяет следующие формы политического режима: демократический, авторитарный и тоталитарный. Характер политического режима напрямую никогда не указывается в тексте основного закона государства, но непосредственно отражается на его содержании. Считается, что в наибольшей степени права и свободы человека и гражданина могут быть реализованы только в условиях демократического политического режима. Так, право на участие в управлении делами государства или избирательные права могут быть реализованы только в условиях подлинного политического многообразия, которое, в свою очередь, является непременным атрибутом демократии.

Важной политической гарантией реализации прав и свобод личности является принцип разделений властей. Только в условиях разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при сбалансированной системе сдержек и противовесов можно говорить о создании необходимых условий для реализации прав и свобод граждан.

Внутренняя политика государства так же выступает важной политической гарантией реализации прав и свобод личности. Так от того, на что ориентирована внутренняя политика и насколько она эффективна, напрямую зависит и степень гарантированности прав человека и гражданина, в том числе и избирательных прав.

Экономические гарантии, как общие гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина, представляют собой необходимые экономические, финансовые и иные материальные предпосылки и условия, являющиеся основой нормальной реализации прав и свобод. Так, например, чтобы граждане в полной мере могли реализовать свое право избирать, необходимо такое развитие финансово-экономических отношений в государстве и финансового и налогового законодательства, которое позволило бы политическим силам законно и эффективно распоряжаться финансовыми средствами, а государство могло потратить на организацию и проведение выборов столько финансовых средств, сколько необходимо.
Духовные (идеологические) гарантии, как общие гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина, необходимо понимать как отношение общества, отдельных его членов к правам и свободам (своим и третьих лиц), а также к корреспондирующим этим правам обязанностям и общественным процессам. Духовные гарантии напрямую связаны с уровнем общей и правовой культуры общества, с уровнем правосознания отдельных его членов. Государство, которое заботится о повышении правовой культуры своих граждан, тем самым, формирует должное отношение граждан к правам и обязанностям. Реализация гражданами своих прав в избирательном процессе во многом зависит от правовой культуры личности, понимания важности такой формы народовластия как выборы.

Юридические гарантии всегда необходимо понимать как условия и средства, основанные на предписаниях нормативно-правовых актов, непосредственно обеспечивающие реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина. Специфика юридических гарантий реализации прав и свобод заключается, в частности, и в том, что они представляют собой совокупность нормативных предписаний и государственных (муниципальных) институтов и учреждений, обеспечивающих реализацию и защиту прав и свобод. Обязательно юридической гарантии-условию должна соответствовать юридическая гарантия-средство.

Исследование юридических гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина сопряжено со многими трудностями. Одной из основных является принципиальная невозможность их конечной классификации, классификации, которая включила бы в себя все юридические гарантии. Такая невозможность обусловлена обширным перечнем разнородных юридических гарантий, а также появлением новых нормативных предписаний и государственных институтов, выступающих гарантиями реализации прав и свобод.

Под гарантиями избирательных прав необходимо считать установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации.

Предлагаемые учеными классификации построены на формировании групп юридических гарантий по наиболее явным признакам и направлены на предоставление необходимых знаний о системе юридических гарантий.

Представляется, что гарантии прав избирателей могут быть сгруппированы с учетом классификации, предложенной Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года.

Итак, основным законодательным актом, устанавливающим правовые гарантии избирательных прав граждан, является названный выше федеральный закон. Кроме того, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные указанным Федеральным законом от 12 июня 2002 года №67-ФЗ.

Можно выделить следующие группы гарантий реализации активного избирательного права:

• гарантии прав граждан Российской Федерации при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, избирательных участков (глава III ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации);
• гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов (глава V);
• гарантии прав граждан при закреплении статуса кандидатов и его реализации (глава VI);
• гарантии прав граждан на получение и распространении информации о выборах (глава VII);
• гарантии прав граждан в сфере финансирования выборов (глава VIII);
• гарантии прав граждан при организации голосования, подсчете голосов избирателей, определении результатов выборов и их опубликования (глава IX);
• административная и судебная защита прав граждан в избирательном процессе (глава X).

Каждая из указанных групп правовых гарантий реализации гражданами активного избирательного права состоит из довольно многочисленных частных гарантий, которые в системе призваны обеспечить реальное участие населения в управлении делами государства посредством выборов.

Дополнительная литература.

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т.1. – М.: Юристъ, 2005. 
2. Акопов Л.В. Законодательные гарантии проведения выборов в субъектах федерации и на местном уровне // Журнал Российского права. 2004г. №1
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вызов. – 5-е изд., изм. и доп. – М.: Норма, 2005.
4. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». - ЗАО Юстицинформ, 2007
5. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.И. Шкатулла, М., ЗАО «Юстицинформ», 2006.
   Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. – 2-е изд., перерад. – М.: Норма, 2005
6. Конституционное право России. В 2 т. Т.1 / под ред. проф. И.В. Мухачева. – Ставрополь: Сервисшкола, 2007.
7. Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. – М.: Юристъ, 2005.
8. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. д.ю.н., проф. О.И. Тиунова. – М.: Норма, 2005
9. Постников А.Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. – 2004. - №4.
10. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. 

Контрольные вопросы.

1. Какими законодательными актами устанавливается и регулируется правовой статус избирателя?
2. Какими правами обладает избиратель в избирательном процессе России?
3. Может ли участвовать в выборах в России иностранный гражданин?
4. В каком законодательном акте перечислены основные правовые гарантии реализации гражданами России своих избирательных прав?
5. Какие группы гарантий реализации активного избирательного права можно выделить?
    

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 6. Правовой статус кандидата и его полномочных представителей.

1. Понятие и виды кандидатов и их представителей в избирательном праве России.

Одним из наиболее важных субъектов избирательного процесса является кандидат. Под кандидатом избирательное законодательство России предлагает понимать лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата.

Выдвижение и регистрация кандидатов является одной из наиболее значимых стадий избирательного процесса по той причине, что с нее берет начало реализация пассивного избирательного права российских граждан. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, непосредственно на этой стадии происходит «завязка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход²³.

Согласно Федеральному закону «об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. выдвижение кандидата может быть осуществлено в форме самовыдвижения кандидата либо инициативы избирательного объединения в определении кандидата в выборный орган, на выборную государственную или муниципальную должность.

Как отмечает Е.Н. Хрусталев, «сущность и значение стадии выдвижения и регистрации кандидатов проявляется во множестве аспектов: она определяет формирование органов народного представительства, выступает средством активизации населения, устанавливает обратную связь между гражданами и выборными должностными лицами, содействует развитию демократического правового государства в Российской Федерации»²⁴.

Активизация населения в данном случае означает в основном реализацию гражданами пассивного избирательного права – права быть избранными.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо указывает на то, что лицо становится кандидатом в том смысле, в каком его понимает избирательное законодательство, только после процедуры регистрации соответствующей избирательной комиссией, т.е. становится зарегистрированным кандидатом.

Только зарегистрированные кандидаты обладают правами и обязанностями в избирательном процессе.

По общему правилу, гражданин Российской Федерации имеет право быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Впрочем, в отдельных законодательных актах могут быть сделаны дополнения относительно времени проживания на территории России или возраста кандидата на выборную должность в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В связи с чем, важное значение для реализации избирательных прав граждан имеет вопрос об избирательных цензах, представляющих собой установленные законодательством ограничения пассивного избирательного права, обусловленные теми или иными обстоятельствами.

Как отмечает С.В. Левушкина, «Современное российское избирательное законодательство допускает существование только возрастного ценза и ценза оседлости (ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Поэтому в тех случаях, когда законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают в качестве обязательных условий обладания избирательным правом на региональных и муниципальных выборах языковые, образовательные и иные избирательные цензуры, такие действия противоречат нормам федерального законодательства»²⁵.

При оценке возрастного избирательного ценза необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, дополнительные возрастные ограничения участия граждан в выборах могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права. Во-вторых, устанавливаемый минимальный возраст кандидата на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не может превышать 21 год; минимальный возраст кандидата в Президенты Российской Федерации – 35 лет. В-третьих, установление максимального возраста кандидата, по достижению которого он утрачивает право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления не допускается.

Также в отношении пассивного права допускается ценз оседлости. В соответствии со ст. 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. Например, в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 г. кандидат в Президенты РФ должен постоянно проживать в России в течение 10 лет.

Важно отметить, что в настоящее время законы Российской Федерации и субъектов РФ, посвященные вопросам организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, однозначно указывают на то, что кандидатами на выборах не могут быть следующие лица:

• признанные судом недееспособными;
• содержащиеся в местах лишения свободы по ступившему в законную силу приговору суда;
• имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства²⁶;
• осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
• осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
• подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
• в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт призывов к совершению экстремистских действий либо оправданию экстремизма в процессе предвыборной агитации , если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Кроме того, в отдельных случаях кандидатам может быть от казано в регистрации на основаниях:, предусмотренных ст.25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Относительно реализации пассивного избирательного права гражданами иностранных государств, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, нужно отметить, что такие лица на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, имеют право быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных процедурах.

Зарегистрированные кандидаты различаются в зависимости от должности или органа власти, куда они баллотируются: кандидаты в Президенты РФ, кандидаты в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, кандидаты на должность главы муниципального образования, кандидаты в депутаты представительных органов местного самоуправления.

На всех этапах избирательного процесса выдвинутые или зарегистрированные кандидаты наделены одинаковым объемом прав и обязанностей.

Для более эффективной реализации прав кандидатов в избирательном законодательстве России предусмотрен институт представителей кандидата. Зарегистрированный кандидат вправе назначать своих полномочных представителей и доверенных лиц.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидаты вправе, а в случаях, установленных законом, обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Доверенные лица и уполномоченные представители подлежат регистрации избирательными комиссиями.

Большое значение институт представителей кандидата имеет в процессе проведения предвыборной агитации, так как законодательством установлено только одно требование обязательного личного участия кандидата в агитационном мероприятии: агитационные мероприятия на телевизионных каналах.

Представители и доверенные лица представляют интересы кандидата в избирательном процессе, действуют от его имени.

Кроме того, институт представителей не менее важен и в случае судебного разбирательства вопросов, связанных с участием того или иного кандидата в избирательной компании.
 

2. Права, обязанности, гарантии и ответственность кандидатов и их полномочных представителей по законодательству России.

  В.В. Альхименко под правовым статусом кандидата понимает систему прав и обязанностей, закрепленных за ним законодательством и фиксирующим образцы и стандарты поведения участников избирательного процесса, которые государство считает обязательными или целесообразными в период выборов²⁷.

  Реализуя пассивное избирательное право, гражданин Российской Федерации становится субъектом избирательных правоотношений. Объем приобретаемых им прав и обязанностей напрямую зависит от его правового положения в избирательном процессе. На различных стадиях избирательной кампании субъект пассивного избирательного права может участвовать в избирательных отношениях в качестве выдвинутого кандидата, зарегистрированного кандидата или избранного кандидат (депутата представительного органа или выборного должностного лица).

  Как отмечает С.В. Левушкина, «При определении правового положения кандидатов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002г. с одной стороны, разделил понятия кандидат и зарегистрированный кандидат, а с другой стороны поставил между ними знак равенства. Кандидатом одновременно является выдвинутый претендент на должность или на членство в органе (палате органа) публичной власти и лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата (п.35 ст.2). Зарегистрированным кандидатом может быть только лицо, в отношении которого соответствующая избирательная комиссия вынесла решение о регистрации в качестве кандидата (п.36 ст.2). Соответственно термин «кандидат» должен употребляться как в отношении выдвинутого, так и в отношении зарегистрированного кандидата»²⁸.

Высказанное мнение справедливо лишь отчасти, так как в случае отсутствия регистрации кандидат не может достичь конечной цели реализации своего правового статуса – избираться в выборный орган или на выборную должность. Можно также Правовое положение зарегистрированного кандидата составляют права, обязанности, принципы, гарантии и ограничения его деятельности. Статус выдвинутого кандидата не включает гарантий его деятельности.

  Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию письменного уведомления о выдвижении и заявления кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу.

Права и обязанности выдвинутого кандидата не многочисленны. К ним относятся:

• право на сбор подписей в поддержку своей кандидатуры; 
• право распоряжаться средствами своего избирательного фонда;
• право заключать с гражданами договоры о сборе подписей избирателей в поддержку его выдвижения;
• право внести избирательный залог как основание регистрации;
• право заявить о своей принадлежности не более чем к одному общественному объединению, зарегистрированному в установленном законом порядке, и о своем статусе в этом общественном объединении;
• право присутствовать при проведении соответствующей избирательной комиссией проверки подписей, им представленных;
• право обжаловать в установленном законе порядке отказ в регистрации, иные нарушения его избирательных прав. 
   

В обязанности выдвинутого кандидата входит создание избирательного фонда для финансирования своей избирательной кампании. Кроме того, кандидат, выдвигаемый в порядке самовыдвижения, обязан лично представить в соответствующую избирательную комиссию письменное уведомление о своем выдвижении, заявление о согласии баллотироваться, сведения о размере, источниках доходов, имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

Временные границы обладания гражданином статуса кандидата начинаются с момента уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата и заканчиваются принятием решения о его регистрации (либо отказе в регистрации).

  Статус зарегистрированного кандидата приобретается субъектом пассивного избирательного права с момента принятия решения соответствующей избирательной комиссией о регистрации его в качестве кандидата и сохраняется до официального опубликования в средствах массовой информации общих данных о результатах выборов.

Зарегистрированные кандидаты обладают большим объемом прав. Среди них:

• право на ведение предвыборной агитации; 
• право принимать участие в деятельности избирательных комиссий;
• право назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса;
• право присутствовать на всех заседаниях зарегистрировавшей его комиссии, а также при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования;
• право присутствовать с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей;
• право назначать уполномоченных по финансовых вопросам, доверенных лиц, наблюдателей;
• право на обжалование действий и решений избирательных комиссий и т.д

Зарегистрированные кандидаты несут ряд обязанностей, установленных законодательством:

1. соблюдать права и свободы человека и гражданина при совершении избирательных процедур;
2. соблюдать Конституцию России, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты;
3. создать избирательный фонд;
4. не злоупотреблять свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации;
5. при соответствующем требовании законодательства, создать группу избирателей и т.д.

  Избирательным законодательством закреплены условия реализации и защиты прав кандидатов, то есть гарантии их деятельности во время избирательной кампании.

  Таким образом, деятельность зарегистрированного кандидата обеспечивается гарантиями. Это юридические гарантии, касающиеся личной неприкосновенности, трудовых прав, материальной компенсации за время нахождения в отпуске в связи с участием в избирательной кампании²⁹.

Можно выделить следующие гарантии:

• кандидат по заявлению, рапорту зарегистрированный кандидат освобождается от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов;
• во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу;
• зарегистрированный кандидат обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию.

  На кандидатов также распространяют и определенные правовые ограничения. Данные ограничения связаны с установлением запрета использовать преимущества своего должностного или служебного положения кандидатам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также кандидатам, являющимся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации.

  Выдвинутые и зарегистрированные кандидаты несут ответственность за свои действия в соответствии с действующим законодательством. Так, к кандидатам могут быть применены меры административной и уголовной ответственности.

  Самой серьезной санкцией, которая может быть применена к кандидату в соответствии с избирательным законодательством России, является отмена его регистрации. Основанием для отмены регистрации кандидата являются нарушения не только федерального, но и регионального законодательства.

  Кандидаты любое время могут снять свою кандидатуру, но не позднее, чем за три дня до голосования.

  Полномочные представители и доверенные лица кандидата также несут ответственность по законодательству России за свои действия. Они могут быть привлечены к административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности.

Кроме того, рассматриваемая категория участников избирательного процесса отвечает непосредственно перед кандидатом, чьи интересы представляет.

Дополнительная литература.

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т.1. – М.: Юристъ, 2005.
2. Акопов Л.В. Законодательные гарантии проведения выборов в субъектах федерации и на местном уровне // Журнал Российского права. 2004г. №1
3. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». - ЗАО Юстицинформ, 2007
4. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.И. Шкатулла, М., ЗАО «Юстицинформ», 2006.
5. Конституционное право России. В 2 т. Т.1 / под ред. проф. И.В. Мухачева. – Ставрополь: Сервисшкола, 2007.
6. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. д.ю.н., проф. О.И. Тиунова. – М.: Норма, 2005
7. Постников А.Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. – 2004. - №4.
8. Сунцов А.П. Правонарушение в избирательной системе Российской Федерации (конституционно-правовое исследование) // Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
9. Турищев С.В. Ответственность кандидата, избирательного объединения за нарушение оформления документов, представляемых для регистрации: соотношение принципа вины и оснований отказа в регистрации // Журнал российского права. 2008. №11.

Контрольные вопросы.

1. Какими законодательными актами устанавливается и регулируется правовой статус кандидата?
2. Какими правами обладает выдвинутый кандидат в избирательном процессе России?
3. В чем различия между выдвинутым и зарегистрированным кандидатом?
4. В каком законодательном акте перечислены основные правовые гарантии реализации зарегистрированными кандидатами своих прав?
5. Какие санкции могут быть применены к зарегистрированному кандидату?
    

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 7. Избирательные объединения: статус и полномочия.

1. Понятие избирательного объединения в избирательном праве России.

  Согласно п.25 ст.2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года, избирательное объединение – это:

1. политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах;
2. региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня;
3. при выборах в органы местного самоуправления избирательным объединением признается, помимо указанных выше, также зарегистрированная в установленном порядке общественная организация, в уставе которой указана возможность участия в муниципальных выборах.

  Как отмечает А.Н. Борисов, сравнивая действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года с аналогичным законодательным актом 1997 года, «В Законе предложено новое содержание понятия «избирательное объединение».

При проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а при проведении выборов в органы местного самоуправления - также иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения»³⁰.

  Значение избирательного объединения в современном избирательном процессе сложно переоценить. Политическая партия или общественная организация, допущенная к участию в выборах на местном уровне, являясь коллективным субъектом, выражает консолидированную волю своих членов и единомышленников, формируя в итоге власть, основанную на законе и поддерживаемую большей частью населения страны.

  Основной вид избирательного объединения, согласно действующему законодательству, - политическая партия.

  Политические партии являются непосредственным источником законодательной власти в России. С политической точки зрения такого рода поправка в законе, явно усиливает и без того серьезный политический вес политических партий, с социальной же стороны непосредственно влияет на консолидацию политически активных граждан, вокруг какой либо политической партии, готовой отстаивать социальные интересы на всех уровнях власти.

  Небезосновательно можно утверждать, что современное понимание избирательного объединения преимущественно в значении «политическая партия», направлено на стимулирование участия партий в выборах.

  Так, была предусмотрена возможность регистрации кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых избирательными объединениями, без сбора подписей избирателей или внесения избирательного залога. При этом такая возможность предоставлена лишь тем избирательным объединениям, кандидаты которых по результатам предыдущих выборов были избраны депутатами, должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления либо списки кандидатов которых приняли участие в распределении депутатских мандатов.

  Результаты предыдущих выборов могут учитываться и при определении объема бесплатного эфирного времени, предоставляемого избирательным объединениям на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания. Кроме того, в отличие от других участников предвыборной агитации избирательным объединениям, выдвинувшим кандидатов, могут быть предоставлены дополнительные платные и бесплатные эфирное время, а также печатная площадь для проведения избирательной кампании.

  Соответственно, современные выборы невозможны без избирательных объединений, тем более что современный подход законодателя к участию избирательных объединений в выборах основывается на необходимости слияния нескольких мелких партий в одну без их объединения в избирательные блоки.

  Как было указано выше, при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

Участие в муниципальных выборах наравне с политическими партиями (избирательными объединениями) общественных организаций обусловлено локальным характером общественных отношений, порождаемых местными выборами и тем значением, которое имеют на небольшой территории маленькие по сравнению с партиями общественные организации.

 2. Права, обязанности, гарантии и ответственность избирательных объединений.

Права и обязанности избирательных объединений закрепляются, прежде всего, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Они возникают с момента регистрации избирательного объединения соответствующей избирательной комиссией.
После регистрации, избирательные объединения вправе:

• выдвигать кандидатов и списки кандидатов (В одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе. В едином избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть один список кандидатов);- создавать избирательный фонд;
• назначать представителей;
• проводить предвыборную агитацию;
• участвовать в иных избирательных процедурах.

К обязанностям избирательных объединений можно отнести:

• соблюдение Конституции РФ и законодательства Российской Федерации;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• регистрацию в соответствующей избирательной комиссии;
• выдвижение кандидатов и списков кандидатов на выборах;
• обязанность подавать отчеты в финансовые органы;
• перерегистрацию в установленном законом порядке и др.

Законодательством также установлены отдельные гарантии деятельности избирательных объединений, к которым можно отнести освобождение от сбора подписей, льготы при распределении эфирного времени для политических партий, представленных в соответствующих выборных органах государственной власти, и др.
Наиболее серьезная санкция, которая может быть применена к избирательным объединениям в избирательном процессе – отмена регистрации избирательного объединения.

Дополнительная литература

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т.1. – М.: Юристъ, 2005. 
2. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». - ЗАО Юстицинформ, 2007
3. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.И. Шкатулла, М., ЗАО «Юстицинформ», 2006.
4. Конституционное право России. В 2 т. Т.1 / под ред. проф. И.В. Мухачева. – Ставрополь: Сервисшкола, 2007.
5. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. д.ю.н., проф. О.И. Тиунова. – М.: Норма, 2005  Постников А.Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. – 2004. - №4.
6. Сунцов А.П. Правонарушение в избирательной системе Российской Федерации (конституционно-правовое исследование) // Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
7. Турищев С.В. Ответственность кандидата, избирательного объединения за нарушение оформления документов, представляемых для регистрации: соотношение принципа вины и оснований отказа в регистрации // Журнал российского права. 2008. №11.

Контрольные вопросы.

1. Какими законодательными актами устанавливается и регулируется правовой статус избирательного объединения?
2. Какими правами обладает избирательное объединение в избирательном процессе России?
3. Может ли общественная организация, не являющаяся политической партией, быть избирательным объединением?
4. Какие льготы предусмотрены законодательством для отдельных избирательных объединений?
5. Какие санкции могут быть применены к избирательному объединения в случае нарушения избирательного законодательства?
    

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 8. Избирательные комиссии: система, статус, компетенция, порядок формирования и организация работы

1. Система избирательных комиссий в Российской Федерации.

Избирательная комиссия – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов (п. 21 ст.2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Согласно ч.1 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» систему избирательных комиссий (комиссий референдума) Российской Федерации составляют:

1. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
2. избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
3. избирательные комиссии муниципальных образований;
4. окружные избирательные комиссии;
5. территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
6. участковые комиссии.

Необходимо отметить, что при проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий, принятому в установленном законом порядке (ч.2 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ). Исходя из этого, в дальнейшем будет употребляться только термин «избирательные комиссии», подразумевая, в том числе, и соответствующие комиссии референдума.

В соответствии со ст. 1 Закона Ставропольского края от 19 ноября 2003г. № 42-кз «Об избирательных комиссиях в Ставропольском крае» на территории края действуют следующие избирательные комиссии:

1. избирательная комиссия Ставропольского края;
2. избирательные комиссии муниципальных образований;
3. окружные избирательные комиссии;
4. территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии;
5. участковые избирательные комиссии.

Существует неопределённость в вопросе о принадлежности избирательных комиссий к какой-либо ветви государственной власти. Так, на положениях действующего законодательства основано мнение, что система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и избирательные комиссии субъектов РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией³¹. Получило распространение мнение о необходимости причисления ЦИК РФ к «органам государственной власти с особым статусом», т.е. к государственным органам, непосредственно организационно не входящим в какую-либо ветвь государственной власти³². В настоящее время в рамках традиционного разделения органов государственной власти на три ветви избирательные комиссии не могут быть однозначно отнесены к одной из них.

2. Статус избирательных комиссий.

Статус избирательных комиссий, а точнее, их правовой статус представляет собой совокупность ряда элементов, таких как:

• полномочия и компетенция; 
• порядок формирования и организация деятельности.

Помимо перечисленных элементов, представляется необходимым признание таковыми гарантий деятельности избирательных комиссий и их конституционно-правовой ответственности.

Гарантия (фр. garantie – поручительство) – обеспечение, ручательство³³.

Понятие гарантий деятельности избирательных комиссий можно дать по аналогии, например, с определением гарантий местного самоуправления. Так, конституционные гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления³⁴.

Следовательно, правовые гарантии деятельности избирательных комиссий – это совокупность правовых принципов, условий и средств, обеспечивающих соблюдение установленного порядка деятельности избирательных комиссий.

К гарантиям деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации можно отнести следующие:

(1) Независимость комиссий в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч. 12 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

(2) Обязательность решений и иных актов комиссий, принятых в пределах их компетенции, для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума (ч. 13 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

(3) Финансовые (материальные) гарантии деятельности (гл. VIII ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

(4) Организационные гарантии, выражающиеся в создании единой иерархичной системы избирательных комиссий в Российской Федерации (ч.1 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

(5) Невозможность расформирования комиссии иным органом, кроме суда (ч. 1 ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
 

Гарантий деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации довольно много, однако далеко не всегда они обеспечивают необходимые условия деятельности избирательных комиссий. Нередко нарушается независимость комиссий, недостаточно отлажен механизм исполнения решений избирательных комиссий указанными в законе субъектами, и т.п.

Конституционно-правовая ответственность – особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права, случаях. Её основное назначение – защита Конституции и других конституционно-правовых норм присущими ей средствами. При выполнении этой задачи конституционно-правовая ответственность сочетается с другими видами юридической ответственности, которые наряду с этими выполняют и многие другие функции по защите правовой системы России, ставя при этом во главу угла охрану Конституции и других конституционно-правовых норм³⁵.

В этом смысле бесспорно существование в отношении избирательных комиссий конституционно-правовой ответственности, поскольку ключевой Федеральный закон избирательного права «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подобную ответственность предусматривает.

В общем виде положения о конституционно-правовой ответственности избирательных комиссий регламентированы статьёй 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где указывается на возможность расформирования избирательной комиссии.

Основаниями расформирования избирательной комиссии являются:

а) нарушение комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшее за собой признание Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта РФ в установленном порядке недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума;
б) неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального района, принятых в соответствии с действующим законодательством;
в) невыполнение комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшее за собой назначение выборов временной избирательной комиссией в установленном порядке.

Помимо ответственности избирательной комиссии в целом, можно выделить также и ответственность отдельных её членов, положения о которой закреплены в ч. 8 статьи 29 указанного Федерального закона.

Наряду с общими условиями прекращения полномочий члена избирательной комиссии (таких как смерть, признание недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим, утрата гражданства) здесь закреплены специальные основания:

1. вступление в законную силу в отношении члена комиссии обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
2.  признание члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности.
    

3.Компетенция избирательных комиссий.

В связи с тем, что в теории права постоянно возникает вопрос о соотношении понятий «компетенция» и «полномочия», полагаем необходимым его рассмотреть.
  Компетенция избирательных комиссий, как и любых субъектов власти, есть юридическое выражение функций, правовая форма осуществления этих функций³⁶; возложенный законно на уполномоченный субъект объём публичных дел³⁷.

  И.В. Выдрин отмечает, что обязательными элементам компетенции являются предметы ведения и полномочия³⁸. Данный автор указывает, что к компонентам компетенции различные исследователи относят и другие элементы, такие как принципы, гарантии деятельности³⁹.

  А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин полагают, что обычно компетенцию какого-либо субъекта определяют путём закрепления его предметов ведения, полномочий, территории осуществления компетенции. Предметы ведения – те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект.

Полномочия – одновременно права и обязанности субъекта на совершение конкретных действий, операций, реализуемые в рамках предметов ведения. Полномочия – способ уточнения, детализации предметов ведения⁴⁰.

На основании приведённых рассуждений можно сделать вывод о закреплении в избирательном законодательстве в отношении избирательных комиссий именно полномочий, поскольку они весьма конкретизированы и отражают специфику практической деятельности, а не просто её общую направленность.
  Основные полномочия избирательных комиссий в Российской Федерации перечислены в ст.ст. 21, 23-27 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации:

1. осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
2. организует разработку нормативов технологического оборудования для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство этого технологического оборудования при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума РФ;
3. обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
4. осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между участниками предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов;
5. осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства, контролирует их целевое использование;
6. оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям;
7. осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;
8. заслушивает сообщения органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдума РФ;
9. устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;
10. рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
11. осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации:

1. осуществляет на территории субъекта РФ контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
2. организует размещение заказа на производство технологического оборудования для участковых комиссий, осуществляет на территории субъекта Российской Федерации контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования для участковых комиссий;
3. обеспечивает на территории субъекта РФ реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
4. осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между участниками предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования их итогов;
5. осуществляет на территории субъекта Российской Федерации меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ, распределяет выделенные средства, контролирует целевое использование указанных средств;
6. утверждает перечень территориальных комиссий;
7. оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;
8. заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума;
9. по поручению ЦИК РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;
10. рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
11. участвует в организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и в осуществлении этой регистрации (учета), в формировании и ведении регистра избирателей, участников референдума;
12. участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок;
13. осуществляет иные полномочия в соответствии законодательством.

Избирательная комиссия муниципального образования:

1. осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
2. обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
3. осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;
4. осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также их опубликования;
5. осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные средства, контролирует целевое использование указанных средств;
6. оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;
7. заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;
8.  рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района – также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
9. осуществляет иные полномочия в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Окружная избирательная комиссия:

1. осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;
2. взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе;
3. осуществляет регистрацию кандидатов;
4. утверждает текст бюллетеня в избирательном округе;
5. осуществляет на территории избирательного округа меры по обеспечению единого порядка голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов;
6. определяет результаты выборов по избирательному округу;
7. публикует (обнародует) в соответствующих средствах массовой информации результаты выборов по избирательному округу;
8. оказывает правовую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;
9. рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
10. осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.

Территориальная комиссия:

1. осуществляет на соответствующей территории контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
2. обеспечивает на соответствующей территории соблюдение нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий;
3. обеспечивает на соответствующей территории реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов;
4. осуществляет на соответствующей территории меры по соблюдению единого порядка установления итогов голосования;
5. распределяет выделенные ей из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;
6. оказывает методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;
7. заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, референдума;
8.  рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
9.  осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

  Участковая комиссия:

1.  информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени её работы, а также о дне, времени и месте голосования;
2.  уточняет список избирателей, участников референдума, производит ознакомление избирателей, участников референдума с данным списком, рассматривает заявления об ошибках и о неточностях в данном списке и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений;
3.  обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;
4.  обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов, информирование участников референдума о вопросах референдума на основе сведений, полученных из вышестоящей комиссии;
5.  контролирует соблюдение на территории избирательного участка, участка референдума порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;
6.  выдает открепительные удостоверения;
7.  организует на избирательном участке, участке референдума голосование в день голосования, а также досрочное голосование;
8.  проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, участке референдума, составляет протокол об итогах голосования и передаёт его в территориальную комиссию;
9.  объявляет итоги голосования на избирательном участке, участке референдума и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования;
10.  рассматривает в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение законодательства и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
11.  обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума;
12.    осуществляет иные полномочия в соответствии с законом
13.  

4. Порядок формирования избирательных комиссий и организация их деятельности.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ст. 22) определены общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий.

Порядок формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации установлен в ст. 21 указанного Закона и отличен от общих условий.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов. Пять членов ЦИК РФ назначаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума РФ) из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе РФ, а также депутатами Государственной Думы РФ. При этом от одного депутатского объединения в Государственной Думе РФ может быть назначено не более одного представителя. Пять членов ЦИК РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Пять членов ЦИК РФ назначаются Президентом Российской Федерации.

Все остальные избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, иных общественных объединений.
Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе указанных предложений, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. Политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удалённых от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации.

Орган, назначающий в состав комиссии гражданина России, обязан получить письменное согласие этого гражданина на вхождение в состав комиссии.

Если уполномоченные законом органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в установленный срок, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава избирательной комиссии субъекта РФ назначается ЦИК РФ, избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения – избирательной комиссией субъекта РФ, избирательной комиссии поселения – избирательной комиссией муниципального района, иной комиссии – вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных законом.

Законом должны быть установлены сроки формирования комиссий и сроки приёма предложений по составу комиссий. При этом для комиссий, действующих на постоянной основе, период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения, должен составлять не менее одного месяца, а для иных комиссий – не менее десяти дней.

В ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплены следующие положения по организации деятельности комиссий:

• деятельность комиссий осуществляется коллегиально;
• комиссия правомочна приступить к работе, если её состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава;
• комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на своё первое заседание не позднее чем на пятнадцатый день после вынесения решения о назначении её членов с правом решающего голоса, но не ранее дня истечения срока полномочий комиссии предыдущего состава (при этом в состав комиссии должно быть назначено не менее двух третей членов комиссии, срок полномочий комиссии исчисляется со дня её первого заседания);
• председатель избирательной комиссии субъекта РФ избирается тайным голосованием на её первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса по предложению Центральной избирательной комиссии РФ;
• председатель избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения избирается тайным голосованием на её первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса;
• председатель избирательной комиссии поселения избирается тайным голосованием на её первом заседании из числа членов этой комиссии с правом решающего голоса на основе предложения избирательной комиссии муниципального района, а если избирательная комиссия муниципального района не образована, - на основе предложения территориальной комиссии, а случае его отсутствия председатель избирается на основе предложений членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса;
• если предложенная избирательной комиссией кандидатура на должность председателя будет отклонена, избирательная комиссия, по предложению которой он избирается, обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса;
• председатели окружных, территориальных и участковых комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями;
• заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на её первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса;
• заседания комиссии созываются её председателем по мере необходимости, а также по требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса;
• член комиссии с правом решающего голоса обязан присутствовать на всех заседаниях комиссии;
• заседание ЦИК РФ правомочно, если на нём присутствует не менее десяти членов с правом решающего голоса, заседание иной комиссии является правомочным, если на нём присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса;
• комиссия по требованию любого её члена, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана проводить голосование по любым вопросам, входящим в её компетенцию и рассматриваемым комиссией в соответствии с утверждённой повесткой дня;
• по наиболее важным вопросам деятельности решения комиссии принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса, по текущим вопросам – большинством голосов от числа присутствующих;
• решения комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии (председательствующим на заседании и секретарем заседания);
• члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии, прилагаемое к её решению;
• избирательные комиссии, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются комиссиями самостоятельно;
• комиссии могут привлекать граждан к выполнению работ, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, а также с обеспечением полномочий комиссий, по гражданско-правовым договорам.

Дополнительная литература:

1. Безруков А.В. Реформирование избирательной системы при проведении парламентских выборов в России // Конституционное и муниципальное право, 2007, № 23.
2. Добровольский П.Е. О независимости избирательных комиссий муниципальных образований // Административное и муниципальное право, 2008, № 10.
3. Захаров И.В. Проблемы законности в деятельности избирательных комиссий (на примере выборов депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области) // Конституционное и муниципальное право, 2005, № 6.
4. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. (Монографическое исследование.) - М.: Издательство «Весь Мир», 1996.
5. Иванченко. А.В. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование деятельности // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. – Сборник статей, - М. 1995.
6. Игнатенко В.В. Правовой статус участковых избирательных комиссий. Учебное пособие / Избирательная комиссия Иркутской области. – Иркутск, 2006.
7. Куркина Ю.С. Некоторые вопросы статуса членов избирательных комиссий муниципальных образований // Журнал о выборах, 2006. №3.
8. Миронов Н.М. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение, 2007, № 2.
9. Миронов Н.М. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов // Конституционное и муниципальное право, 2006, № 10.
10. Миронов Н.М. Конституционные и международно-правовые основы системы избирательных комиссий в Российской Федерации // Право и политика, 2006, № 9.
11. Митин Г.Н. Досрочное прекращение полномочий члена избирательных комиссий субъекта Российской Федерации. Какому порядку быть? // Государственная власть и местное самоуправление, 2008, № 9.

Контрольные вопросы

1. Что такое избирательная комиссия?
2. Каким Федеральным законом закреплена система избирательных комиссий в Российской Федерации?
3. Какие виды избирательных комиссий существуют в России, какова их иерархия?
4. Что включает в себя понятие «правовой статус избирательных комиссий»?
5. Приведите примеры гарантий деятельности избирательных комиссий.
6. Что такое конституционно-правовая ответственность избирательных комиссий и в чём она выражается?
7. Перечислите основные полномочия избирательных комиссий разных уровней.
8. Каков порядок формирования ЦИК РФ?
9. Каковы общие условия формирования иных избирательных комиссий?
10. Как организована деятельность избирательных комиссий (избирается председатель, проводятся заседания)?
     

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Тема 9. Институт наблюдателей: статус и полномочия.

1. Понятие института наблюдателей в избирательном праве России.

Участие независимых наблюдателей в выборах является необходимым атрибутом избирательного процесса как в государствах со сложившейся политической системой, так и в государствах, создающих или перестраивающих свои политические системы.

Очевидным является тот факт, что атмосфера гласности и открытости во время проведения избирательной кампании, присутствие национальных и международных наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность граждан в свободном и справедливом характере выборов, способствует более активному их участию в избирательном процессе.

Кроме того, наблюдатели выполняют важную функцию, отслеживая подсчет голосов, они обеспечивают независимое общественное определение итогов голосования, результатов выборов, используя законные способы и методы общественного контроля. Таким образом, наблюдатели являются независимым источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов.

Выявление наблюдателями и анализ наиболее распространенных нарушений избирательных процедур позволяет совершенствовать национальное избирательное законодательство и избирательные технологии. Присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей помимо основной своей задачи – выявления степени легитимности результатов выборов – позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными избирательными стандартами.

Институт наблюдателей в избирательном праве может пониматься в трех значениях:

1. совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу участия в избирательном процессе на стадии голосования и подсчета голосов специально уполномоченных лиц – наблюдателей от зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (избирательных объединений), общественных организаций;
2. совокупность лиц – граждан Российской Федерации и иностранных граждан, имеющих статус наблюдателя, осуществляющих полномочия по удостоверению законность процедур голосования и подсчета голосов на выборах и голосования и определения результатов референдума;
3. правовой инструмент обеспечения законности и гласности проведения выборов и референдумов в Российской Федерации.

    

2. Виды и статус наблюдателей на выборах в России.

Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах закрепляет следующие виды наблюдателей, наделяемых полномочиями по удостоверению законности проведения голосования и подсчета голосов в России:

• наблюдатели – категория наблюдателей, имеющих гражданство Российской Федерации и представляющих интересы кандидатов, избирательных объединений и общественных организаций;
• иностранные (международные) наблюдатели – представители иностранных государств и международных организаций, основной задачей которых является осуществление своеобразного контроля за законностью проводимых процедур голосования и подсчета голосов на выборах в Российской Федерации.

Положение каждого из указанных видов наблюдателей регламентируется избирательным законодательством России.

Итак, становясь участником общественных правоотношений, лицо использует закрепленные за ним законодательством Российской Федерации права, исполняет обязанности, несет ответственность. То, как и каким образом лицо является участником общественных отношений определяется его правовым статусом, фактическим положением в системе общественных отношений.

Физическое лицо – гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства – может являться наблюдателем на выборах в России и в таком случае он приобретает статус избирателя. Именно этот статус позволяет лицу выступать в избирательном процессе с особой ролью – ролью стороннего наблюдателя.
В переводе с латинского status –это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам.⁴¹

Еще правовой статус может рассматриваться как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность его прав и обязанностей».⁴²

Н.В. Витрук отождествляет правовой статус органа государства с его компетенцией, установленной законодательством.⁴³

Н.И. Матузов и А.В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т.д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования.⁴⁴

По мнению С.А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия».⁴⁵

Соответственно, правовой статус наблюдателя на выборах можно представить как некую правовую конструкцию, состоящую из таких элементов как гражданство (российское или иного государства), дееспособность, права, обязанности, гарантии, запреты, ответственность.

Сразу оговоримся, что не все из указанных элементов правового статуса наблюдателя прямо закреплены в избирательном законодательстве России.

Итак, наблюдателем на выборах может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, т.е. достигший 18-летнего возраста, полностью дееспособный, не отбывающий наказание в виде лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. при проведении выборов наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. При этом, специально оговорено, что законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями.

В том же законодательном акте сказано далее, что при проведении референдума наблюдатель может быть назначен инициативной группой по проведению референдума, общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне.
В свою очередь, наблюдателями не могут быть выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Кроме того, статус наблюдателя не может иметь доверенное лицо кандидата.

Отдельного и специального внимания заслуживает институт иностранных (международных) наблюдателей.

Институт международного наблюдения достаточно полно закреплен и в избирательном законодательстве Российской Федерации. Основными целями международных связей ЦИК России является обмен опытом в целях совершенствования национальной избирательной системы, развития стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод, подтверждения соответствия отечественного законодательства и избирательных процедур международным критериям, а также пропаганда российского опыта проведения избирательных кампаний.⁴⁶

Иностранным (международным) наблюдателем может быть представитель иностранной или международной организации – как гражданин иностранного государства, так и гражданин Российской Федерации, являющийся представителем такой международной организации.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» «международная организация» означает межгосударственную, межправительственную организацию (п. «ж» ст. 2). Согласно нормам международного права иностранная или международная организация (их отделения, бюро и т.д.) могут быть зарегистрированы и находиться как непосредственно на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Подпункт «г» п. 5 ст. 35 названного Федерального закона устанавливает, в частности, что в состав избирательного блока не могут входить международные общественные объединения, при этом создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация международных общественных объединений осуществляется в общем порядке, предусмотренном для общественных объединений Федеральным законом «Об общественных объединениях» и другими федеральными законами. В силу этого международные общественные объединения не относятся к международной организации и, следовательно, не наделяются полномочием как по участию в выборах, так и по назначению иностранных (международных) наблюдателей.

Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу, что международные наблюдатели направляются в Россию от международных организаций, а иностранные – от государственных и негосударственных организаций, а также от частных лиц из других стран.

Согласно п.13 ст.30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения органов государственной власти, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется федеральным законом.

Отметим, что Федеральные законы от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» лишили Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Таким образом, право самостоятельного направления приглашений иностранным (международным) наблюдателям в настоящее время есть только у Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и у Центральной избирательной комиссии РФ.
 

3. Полномочия наблюдателей на выборах в России.

В отношении наблюдателей Федеральные законы от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» содержат идентичные нормы, текстуально совпадающие с нормами Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации». 
Эти же положения распространяются на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и выборы в муниципальных образованиях. При этом, в законодательных актах субъектов Российской Федерации они могут не содержаться, так как положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с п.9 ст.30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации» наблюдатели вправе:

а) знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования;
б) находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время в период: с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей;
б.1) наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума;
в) присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещения для голосования;
г) наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, участников референдума, бюллетеней, выданных избирателям, участникам референдума, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей, участников референдума; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей;
д) обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;
е) знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов;
ж) носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию;
з) обжаловать действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд;
и) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума в соответствующих комиссиях.

Наблюдателям должен быть обеспечен доступ в помещение участковой комиссии, сформированной на избирательном участке, участке референдума, образованных в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке, участке референдума.

Наблюдатели вправе присутствовать в иных комиссиях при проведении ими досрочного голосования, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума

Согласно нормам избирательного законодательства России, наблюдатель не вправе:

а) выдавать избирателям, участникам референдума бюллетени;
б) расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней;
в) заполнять за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, бюллетени;
г) предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;
д) принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней;
е) совершать действия, препятствующие работе комиссии;
ж) проводить агитацию среди избирателей, участников референдума;
з) участвовать в принятии решений соответствующей комиссией.

Введенные ограничения деятельности наблюдателей введены в законодательство далеко не случайно. Они являются первым барьером на пути недобросовестного наблюдателя, желающего нарушить закон, совершить акт злоупотребления правом в избирательном процессе.

Рассматриваемые злоупотребления правом, как отмечает И.В. Советников, возможны только со стороны участников избирательного процесса, т.е. лиц, обладающих определенными правами (правомочиями) в избирательном процессе. «К таким лицам, безусловно, относятся избиратели, кандидаты, избирательные объединения, политические партии, их уполномоченные представители и доверенные лица, избирательные комиссии, наблюдатели, субъекты агитации, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации и т.д.»⁴⁷.

Он же пишет: «Под злоупотреблениями правом в избирательном процессе следует понимать умышленные деяния субъектов избирательного процесса по реализации своих субъективных прав в противоречии с их назначением, формально не составляющие правонарушения, однако направленные на причинение вреда другим субъектам избирательного процесса»⁴⁸.

Вред, причиняемый злоупотреблениями правом в избирательном процессе, имеет свою специфику. Он обычно представляет собой нематериальный вред, который выражается не столько в причинении прямого ущерба другим участникам избирательного процесса, сколько в создании необоснованных преимуществ одному из кандидатов, избирательных объединений. При этом злоупотребление правом в избирательном процессе зачастую имеет своим следствием ограничения в реализации своих избирательных прав другими лицами (избирателями, кандидатами, наблюдателями и т.д.).

Предвидя возможные ситуации злоупотребления правом в избирательном процессе со стороны наблюдателей, законодатель ввел указанные выше ограничения.
В случае нарушения ограничений наблюдатель может быть принудительно удален из помещения соответствующей избирательной комиссии.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, препятствующих лицу осуществлять полномочия наблюдателя.

В отношении международных наблюдателей Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года содержит отсылочную норму, согласно которой их деятельность должна регулироваться каким-то иным федеральным законом.

Регламентация деятельности международных наблюдателей содержится в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральном законе от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации».

В частности, ст.31 Федерального закона «О выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ» полностью посвящена статусу иностранных (международных) наблюдателей.

Согласно этой статье иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Россию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения от Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и аккредитуются ЦИК Российской Федерации.

Приглашения могут быть направлены после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы Уполномоченным по правам человека в РФ, международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав человека.

Центральная избирательная комиссия РФ направляет приглашения избирательным органам иностранных государств, а также международным организациям, специализирующимся по вопросам избирательного законодательства и выборов, защиты прав граждан на участие в выборах и референдумах.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает иностранному (международному) наблюдателю удостоверение установленного образца на основании представленных им документов (заявления об аккредитации в качестве иностранного (международного) наблюдателя, копии приглашения, а также документа, удостоверяющего личность иностранного (международного) наблюдателя). Удостоверение дает иностранному (международному) наблюдателю право осуществлять свою деятельность в период проведения выборов.

Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя начинается со дня его аккредитации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы РФ.

В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и Федеральном законе «О выборах Президента РФ» специально отмечается, что избирательные комиссии, органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны оказывать иностранному (международному) наблюдателю необходимое содействие в пределах своей компетенции.

Специально оговаривается, что иностранный (международный) наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. Материально-финансовое обеспечение деятельности иностранного (международного) наблюдателя осуществляется за счет средств стороны, направившей наблюдателя, или за счет его собственных средств.

Иностранные (международные) наблюдатели вправе встречаться с кандидатами, представителями политических партий и иных общественных объединений, наблюдателями.

Иностранные (международные) наблюдатели вправе публично излагать свое мнение о законодательстве Российской Федерации о выборах, о подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, проводить пресс-конференции и обращаться к представителям средств массовой информации только после окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации.

Иностранные (международные) наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы.

Оправданным выглядит правило, согласно которому Центральная избирательная комиссия России вправе отозвать аккредитацию иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им общепризнанных принципов и норм международного права, настоящего Федерального закона, иных федеральных законов.
Можно заключить, что права, обязанности, запреты, предусмотренные законодательством России для наблюдателей, автоматически распространяются на иностранных (международных) наблюдателей с теми дополнениями, которые указанны в конкретных федеральных законах и адресованы непосредственно этой категории наблюдателей.

Отметим, что действие указанных федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ не распространяется на региональные и местные выборы. А иных федеральных законов, касающихся регламентации деятельности международных наблюдателей, нет. Тем самым российское законодательство не обеспечивает возможность участия международных наблюдателей в выборах более низкого уровня, чем федеральный, что не соответствует пункту 8 Копенгагенского документа и пункту 1 статьи 15 Кишинёвской конвенции. В условиях сложности федеративных отношений в России, многочисленности субъектов Федерации, многочисленности проводимых региональных и местных выборов и их влияния на жизнь населения, очевиден пробел в отечественном законодательстве.

В тоже время, отсутствие в региональных законодательных актах положений об участии иностранных (международных) наблюдателей в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и выборах на уровне местного самоуправления не означает фактический запрет.
 

Дополнительная литература.

1. Акопов Л.В. Законодательные гарантии проведения выборов в субъектах федерации и на местном уровне // Журнал Российского права. 2004г. №1
2. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999.
3. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». - ЗАО Юстицинформ, 2007
4. Гринёва С.В. Избирательные системы и политические технологии. – Ростов-на-Дону: Типография ИУБиП», 2006.
5. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.И. Шкатулла, М., ЗАО «Юстицинформ», 2006.
6. Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. – М.: Юристъ, 2005.
7. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000.
8. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984.
9. Постников А.Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. – 2004. - №4.
10. Советников И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе – Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2006.
11. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997.
12. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1987.

Контрольные вопросы.

1. В чем заключается значение института наблюдателей в российском конституционном праве?
2. Какие виды наблюдателей можно выделить, исходя из смысла норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.?
3. Перечислите права наблюдателей?
4. Перечислите ограничения, распространяемые на наблюдателей?
5. В течение какого периода времени в рамках избирательного процесса наблюдатели вправе осуществлять свои полномочия?

Пройдите тестирование на проверку знаний по данной теме >>

Источники и литература, общие для всех тем

1. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.
2. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.).
3. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.).
4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.).
5. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.
6. Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2-х тт. – М.: Юристъ, 2006.
7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2007.
8. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России. - М., 2005.
9. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. // СПС «Гарант».
10. Избирательное право и избирательный процесс в РФ / Отв. ред. Иванченко А.В. - М., 1999.
11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 2007.
12. Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций. – М.: Проспект, 2007.
13. Конституции зарубежных государств / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. – М.: Волтерс Клувер, 2006.
14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Норма, 2005.
15. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Норма, 2005.
16. Конституционное право России. / Под ред. Г.Н. Комковой. – М.: Юристъ, 2005.
17. Конституционное право России. В 2-х тт. / Под ред. И.В. Мухачёва. – Ставрополь: Сервисшкола, 2007.
18. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. – М.: Городец, 2006.
19. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. – М.: Волтерс Клувер, 2006.
20. Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.
21. Муниципальное право России / Под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.